01  案件概述

原告徐某芬系开封市祥符区XQZ乡白庄村二组村民，并在该村依法承包有土地，有《农村土地承包经营权证》为凭。原告在承包的 10.62 亩的地块上建设场房、开办养殖场，并与家庭成员一直用于养殖经营，系家庭唯一收入来源。

    2022 年 3 月 16 日被告开封市祥符区政府下发《征收土地方案公告》，原告的 10.62 亩承包地因“开封市祥符区 2021 年度第二十四批乡镇建设用地”项目纳入征收范围，但该《征收土地方案公告》并未写明具体征收实施单位。2023 年 9 月 27 日，祥符区人民法院作（2023）豫 0212行初**号《行政裁定书》在“本院认为”部分载明：“本院推定作出征收实施主体是XQZ乡政府，即XQZ乡政府实施了案涉行政强制行为”，现该行政裁定书已生效。在征收期间，两被告未与原告就地上附着物的补偿签署任何补偿协议。2023 年 4 月 6 日，在原告未收到任何通知的情况下，被告XQZ乡政府组织人员擅自强占原告承包地、强制毁损地上附着物，造成承包地内的场房等财物均被损毁殆尽，给原告造成重大的经济损失。原告的土地及地上附着物等相关损失经委托北京正联资产评估有限公司评估的金额为 1244975.2 元，给原告造成一年期停产停业损失不少于 24 万元。被告XQZ乡政府实施的强占土地、强制损毁原告地上附着物的行为违反了《土地管理法》等法律法规的一系列规定，严重侵害了原告的合法权益。后原告为维护自身的合法权利，向祥符区政府递交复议申请书及相关证据材料。

     原告认为该《行政复议决定书》认定事实不清，证据不足，程序违法，且适用法律错误，严重侵害原告的合法权益，委托瀛台律师刘勇民提起诉讼。

近日，河南省开封市某区人民法院判决如下：撤销开封市祥符区人民政府 2023 年 12 月 27 日作出的汴祥政复决[2023]** 号《行政复议决定书》，责令开封市祥符区人民政府于判决生效后在法定期限内重新作出行政复议决定。

02  本案依据的法律法规

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的

03  法院判决

被告祥符区政府辩称，2023 年 10 月 14 日徐某芬向祥符区政府提起行政复议申请：1、确认被申请人即XQZ乡政府于 2023年 4 月 6 日强占原告承包地附着物的行为违法；2、责令被申请人就其违法行为赔偿原告经济损失 1484975.2 元。祥符区政府收到行政复议后，依法作出“案涉行政复议决定。根据徐某芬与被申请人XQZ乡政府提交的证据材料，祥符区政府查明 2022 年 3 月 19 日河南省人民政府作出豫政土[2022]307号《关于开封市祥符区 2021 年度第二十七批乡镇建设征收土地的批复》，同意征收XQZ乡大孙村、土刘村、后岗村、白庄村4 个农村集体经济组织集体耕地，徐某芬家的 9.84 亩土地在征收范围内。本次土地征收的补偿费用全部按照豫政〔2020〕16号《河南省人民政府关于征收农用地区片综合地价有关问题的通知》、豫国土资发〔2016〕79 号《河南省片区综合地价标准》、汴政〔2021〕16 号《开封市人民政府关于调整国家建设征收集体土地地上附着物和青苗补偿标准的通知》执行。徐某芬一户的补偿（含青苗款）金额为 56000 元/亩，共计 551040 元，地上附属物 65189 元，两项合计 616229 元。徐某芬在其行政复议中申请的经济损失赔偿为 1484975.2 元，系其单方不合理也不合法的要求，依法不应予以支持。

     XQZ乡政府是本次土地征收工作的具体实施单位。XQZ乡政府实施针对徐某芬一户承包地征收的过程中，在有征收文件支持的情况下，未履行强制拆除程序，强制拆除了徐某芬一户承包地上的养殖场，强制拆除程序违法，土地征收行为合法但程序瑕疵。鉴于徐某芬一户的该块承包地已纳入了土地征收范围，该地块上的养殖场最终亦应被强制拆除，责令XQZ乡政府恢复原状会造成公共资源的浪费，恢复后再拆除亦无意义。祥符区政府依法做出了案涉行政复议决定，该行政复议决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，依法应予以维持。

     被告XQZ乡政府辩称，原告申请行政复议之后，被告西姜寨乡政府及时向祥符区政府提交相关证据，根据双方提供的证据，祥符区政府作出案涉复议决定书，XQZ乡政府认为事实清楚、适用法律准确、客观公正，依法应予以维持，驳回原告诉求。

     刘律师认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十四条第二款规定，行政复议决定既

有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。案涉行政复议决定内容符合该规定，故祥符区政府、XQZ乡政府作为本案共同被告主体适格。

     法院总结本案的争议焦点是原告要求撤销祥符区政府的案涉行政复议决定并责令重新作出复议决定的诉求能否得以支持。首先，根据二被告提供的证据，祥符区政府为了公共利益的需要,对XQZ乡白庄村等 4 个农村集体经济组织集体土地等33.0049 公顷土地实施了土地征收行为。徐某芬一户的承包地9.84 亩在土地征收范围内。XQZ乡政府作为征收具体实施机关，对徐某芬承包地 9.84 亩上的养殖场等地上附属物实施了强制拆除行为。

    《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六十二条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。XQZ乡政府作为征收具体实施机关在祥符区政府未对涉案土地作出征收决定、强制执行决定，也未申请人民法院强制执行情况下，采取涉案行政强制执行行为，违反了土地管理法关于征收程序的规定。XQZ乡政府直接实施强制清除行政行为违反了上述法律规定，复议机关祥符区政府作出的案涉行政复议决定依据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第（三）“适用的依据不合法”项规定，认定XQZ乡政府实施强制清除原告耕地地表青苗等附属物的行政行为违法，结果正确，但适用法律错误，本院予以指出。

     关于徐某芬请求复议机关责令XQZ乡政府赔偿经济损失1484975.2 元问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（三）违法征收、征用财产的”。基于XQZ乡政府因征收最终采取强制拆除行政行为，而该强制行为被认定违法，该征收行为因违法拆除由补偿转化为赔偿，原告取得了对其合法财产造成经济损失请求赔偿的权利。祥符区政府作为复议机关应当对徐某芬请求XQZ乡政府赔偿原告经济损失 1484975.2 元是否合法、合理进行审查。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第二款规定，征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附属物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。第三款规定，征收农用地的土地补偿费、安置补助费的标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。

     根据原、被告提供的证据，徐某芬单方对其被征收集体所有土地、养殖建筑物及相关物品委托评估鉴定，对该鉴定结论本院不予采信。豫政〔2020〕16 号《河南省人民政府关于征收农用地区片综合地价有关问题的通知》规定，将“征地区片综合地价”更名为“征收农用地区片综合地价”，河南省征收农用地区片综合地价标准继续按《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价标准的通知》（<2016>48 号），《河南省征收农用地区片综合地价标准》由省自然资源厅印发。

      目前祥符区土地征收补偿安置费执行的标准是河南省国土资源厅豫国土资发（2016）79 号《河南省国土资源厅关于印发河南省征地区片综合地价标准的通知》规定，即开封市祥符区征地区片综合地价其中XQZ乡、罗王乡、八里湾镇征地补偿安置费 50000 元/亩。经询问出庭负责人刘勇敢，XQZ乡对涉及被征收的村民按照征地补偿安置费 50000 元/亩补偿，地上附属物按照 6000 元/亩补偿，即土地和地上附属物按照 56000 元/亩补偿。徐某芬被征收的土地 9.84 亩全部按照 56000 元/亩补偿即551040 元。

     徐某芬被征收土地所有权属于白庄村集体组织，XQZ乡政府参照豫政〔2020〕16 号《河南省人民政府关于征收农用地区片综合地价有关问题的通知》执行土地补偿费 50000 元/亩补偿，应当将该补偿款补偿至白庄村集体组织，然后由该白庄村集体组织按照法律规定分配，鉴于白庄村集体组织对XQZ乡政府直接将该项补偿款全部打给所有被征收村民无异议，本院予以认定。徐某芬对其被征收土地按照国有集体土地要求赔偿法律依据不足。除了以上XQZ乡政府应足额支付土地补偿费、安置补助费外，还应该赔偿被征收土地地上附属物等经济损失。祥符区政府应对XQZ乡政府地上附属物赔偿项目、数额是否赔偿到位进行复议审查。经询问徐某芬，其认为本人提交的评估报告中的 43项物品，均被XQZ乡政府损坏，故本院认为徐某芬陈述的 43项物品是否存在、价格多少，祥符区政府应逐一审查，但案涉复议决定未逐一审查，祥符区政府在未查明XQZ乡政府是否足额赔偿徐某芬经济损失的情况下，做出的案涉行政复议决定维持乡政府向徐某芬的银行账户支付共计 616229 元土地征收及搬迁补偿费用的行政行为表述不当，故本院认为案涉复议决定认定事实不清，维持项也超出了行政复议审查范围。原告要求撤销祥符区政府作出的案涉行政复议决定书，并责令限期重新作出行政复议决定的诉求于法有据，本院予以支持。

04  本案代理律师建议

本案代理律师刘勇民提醒大家：违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。本案中，XQZ乡政府作为征收具体实施机关在祥符区政府未对涉案土地作出征收决定、强制执行决定，也未申请人民法院强制执行情况下，采取涉案行政强制执行行为，违反了土地管理法关于征收程序的规定。

      XQZ乡政府直接实施强制清除行政行为违反了上述法律规定，复议机关祥符区政府作出的案涉行政复议决定依据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第（三）“适用的依据不合法”项规定，认定XQZ乡政府实施强制清除原告耕地地表青苗等附属物的行政行为违法，结果正确，但适用法律错误。