01  案件概述

2023年6月13日，湖南省SY市城管局作出邵城管《行政处罚决定书》，认定姜某谨在未取得建设工程规划许可证的情况下擅自进行房屋建设行为，房屋总建筑面积为780.08平方米，钢棚面积54.4平方米，无法采取改正措施消除对规划实施的影响；决定限期五日内自行拆除，逾期未拆除，依法强制拆除。2023年8月17日，市政府作出《行政复议决定书》，维持市城管局作出的邵城管直分罚决字《行政处罚决定书》。

     原告认为市城管局作出的《行政处罚决定书》违反比例原则，处罚过当。委托徐宪杰、李皓律师向法院提起行政诉讼。

近日，湖南省SY市某区人民法院判决如下：一、撤销被告SY市城市管理和综合执法局于2023年6月13日作出的邵城管《行政处罚决定书》。二、撤销被告SY市人民政府于2023年8月17日作出的邵政府《行政复议决定书》。

02  本案依据的法律法规

一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。

二、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条 复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。

03  法院判决

徐律师、李律师认为，第一，邵政府复字〔2023〕**号《行政复议决定书》依据的规范性文件在效力上远低于法律，根据相关法律规定，案涉房屋位于浏阳村，在乡、村庄规划内，应当由乡镇政府或城乡规划主管部门责令停止建设，故被告市城管局不是合法的执法主体，该复议决定适用法律错误。第二，被告市城管局在作出邵城管直分罚决字〔2023〕第（规建***）号《行政处罚决定书》前未立案调查，未依法制作处罚告知书，程序亦违法。即使沿用SY市城市管理和综合执法局直属分局（以下简称市城管局直属分局）的调查内容，其于2022年12月6日立案调查，于2023年6月13日才作出处罚决定已过九十日法定期限，程序违法。第三，案涉房屋位于双清区高崇山镇浏阳村，并非在城市、镇规划区内，而邵城管直分罚决字《行政处罚决定书》认定原告违反《中华人民共和国城乡规划法》属于适用法律错误。第四，邵城管直分罚决字《行政处罚决定书》是以违建之名行政府拆迁征收之实。第五，如认定原告于2013-2014年修建的房屋属于违法建设，但市城管局于2023年6月13日作出的邵城管直分罚决字〔2023〕第（规建***）号《行政处罚决定书》早已超过2年处罚时效。第六，根据相关法律规定，被告市城管局在可以采取罚款作为处罚措施的情形下却采取了对原告最不利的拆除措施，且与原告在同一时间加盖的房屋，政府均采取了罚款的方式，故市城管局作出的《行政处罚决定书》违反比例原则，处罚过当。请求撤销被告市城管局作出的邵城管直分罚决字《行政处罚决定书》和被告市政府作出的邵政府复字《行政复议决定书》。

      被告市城管局辩称，第一，2022年12月6日，市城管局直属分局对案涉房屋立案调查，案涉房屋系2013年新建房屋，且原告未能提供房屋建设规划许可证及合法有效建房批准手续，调查人员根据相关事实证实案涉房屋是违法建设。市城管局直属分局作为被告市城管局的派出机构，其前期的立案、调查、处罚告知等程序性行为，可作为被告市城管局作出行政处罚决定的依据。被告市城管局作出的邵城管直分罚决字号《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。第二，案涉房屋系原告在未取得合法有效建房手续的情况下修建，该房屋建成后原告也并未取得合法有效的建房手续，其违法行为处于连续状态，故处罚没有超过法定时效。第三，被告市城管局是作出案涉行政处罚的适格主体。根据《湖南省住房和城乡建设厅关于建立城市管理领域事中事后监管与行政处罚衔接机制的指导意见》湘建执第二条规定，被告市城管局有权对辖区内未取得建设工程规划许可证及未按照建设工程规划许可证批准内容进行建设的违法行为实施行政处罚。请求依法驳回原告的诉讼请求。

      被告市政府辩称，第一，市政府依据原告姜某谨和被告市城管局提交的证据，作出维持邵城管直分罚决字《行政处罚决定书》的决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。第二，被告市城管局依据相关法律规定，取得执法主体资格，依据其派出机构前期的立案调查、行政处罚事先告知等行为作出邵城管《行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。第三，案涉房屋建成后一直未取得合法手续也没有拆除，其违法行为属于连续或继续状态，故被告市城管局的处罚决定没有超过法定时效。请求依法驳回原告的诉讼请求。

     法院认为，本案争议的焦点是被告市城管局作出的邵城管直分罚决字号《行政处罚决定书》以及市政府作出邵政府复字《行政复议决定书》是否合法。《中华人民共和国行政处罚法》第十八条规定：“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。”《湖南省城市综合管理条例》第四十一条第一款规定：“城市管理部门集中行使下列行政处罚权：（一）住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权·····”根据上述规定，市城管局具有作出本案行政处罚的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”

     本案中，原告未取得建设工程规划许可证，在高崇山镇LY村改建案涉房屋，该违法行为处于连续状态，故被告市城管局有权进行执法。但是，作出行政处罚应当认定事实清楚，程序合法。被告市城管局在作出被诉行政处罚决定前，未对姜某谨进行行政处罚事先告知，而作出被诉行政处罚决定认定姜某谨修建案涉房屋与市城管局直属分局作出的行政处罚事先告知书认定姜某谨改建案涉房屋的事实不同，明显认定事实不清，程序不合法，该行政处罚决定依法应予以撤销。被告市政府未作出的维持原行政行为的复议决定亦应予以撤销。

04  本案代理律师建议

本案代理律师徐宪杰、李皓提醒大家：法律规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”

     本案中，原告未取得建设工程规划许可证改建房屋，违法行为处于连续状态相关部门有执法权。但是，未对进行行政处罚事先告知，而作出被诉行政处罚决定，明显认定事实不清，程序不合法，该行政处罚决定依法应予以撤销。