20世纪80年代初南通棉花机械有限公司（以下简称棉机公司）依法获得职工宿舍相应土地使用权，在办理规划许可证后建成相应建筑设施并办理了房屋产权证。2021年，棉机公司获悉位于南通市xxx路、面积140.61平方米的5间砖混结构平房及5间简易结构平房即将实施拆迁，但没有任何负责拆迁事宜的机关或部门主动向棉机公司明确过拆迁补偿事宜，也未下发过正式的政策文件、补偿事项及标准。

2021年12月21日凌晨4时20分案涉平房被不明主体强行拆除，严重侵害了棉机公司的合法财产权益。当日凌晨4时40分棉机公司赶到现场后立即报警处理，但公安机关至今未给予立案调查，并明确强拆主体。该地块采用协议搬迁模式，棉机公司根据相关信息公开内容推定本次协议搬迁的行政主体为南通市xx区xxx镇街道办事处（以下简称xxx镇街道办）。xxx镇街道办实施的强拆行为严重违法，侵犯了棉机公司的合法财产权益和经营权。为了维护合法权益，棉机公司委托律师笪凤瑶向法院提起诉讼，请求确认xxx镇街道办于2021年12月21日强制拆除棉机公司位于南通市xxx路的面积140.61平方米平房的行为违法。

近日，针对棉机公司诉xx镇街道办确认拆除房屋违法一案，江苏省某人民法院作出判决：确认xxx镇街道办于2021年12月21日拆除位于xxx路的5件宿舍及5间厨房的行为违法。

02  本案依据的法律条款

一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项：行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；



庭审中，xxx镇街道办答辩称，棉机公司不具备原告主体资格。2010年南通产业控股集团有限公司与棉机公司签订《企业搬迁合同》，约定棉机公司整体迁出位于南通市xxx路86号等老厂区土地上的所有设施、设备及全部住户、人员等，定于2012年12月31日前从老厂区全部迁出并同时交出本合同规定的应交地块，南通产业控股集团有限公司将给予棉机公司7086.18万元搬迁补偿、补贴。对于案涉老厂区建（构）筑物等搬迁补偿利益均已在《企业搬迁合同》中全部体现，xxx镇街道办于2021年对案涉老厂区地块实施的房屋征收相关行为并未损害其合法权益，与棉机公司也不具有任何利害关系。

案涉拆除房屋行为具有充分事实依据，程序合法。棉机路南北两侧、xx路东项目位于xxx镇街道办辖区范围，该项目房屋征收相关工作由xxx镇街道办实施。案涉职工宿舍属于上述项目范围内。经过对案涉被征收职工宿舍的现场勘查及评估公司依法评估，xxx镇街道办与职工宿舍的5户实际居住使用人签订了《搬迁补偿安置协议》，在该5户实际居住使用人自愿交付房屋后予以拆除。

律师笪凤瑶指出，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，案涉房屋产权证载明房屋所有权为南通棉花机械厂，而棉机公司前身即为南通棉花机械厂。1996年南通棉花机械厂公司制改制的范围为南通棉花机械厂全部资产总额（包括流动资产、长期投资、固定资产，不包括土地使用权）及负债。南通棉花机械厂至棉机公司前后公司制改制过程具有连续。同时，2002年7月25日中棉工业有限公司（甲方）与南通市供销合作社（乙方）及面积公司（丙方）签订的控股收购协议书也明确约定新企业继续使用“南通棉花机械有限公司”的名称，其房产、土地的使用、管理等维持原方式不变。此外，2010年12月18日南通产业控股集团有限公司与棉机公司签订的企业搬迁合同也并不包含案涉房屋。故案涉房屋与棉机公司存在利害关系，其有权就案涉房屋拆除行为提起行政诉讼。

案涉拆除房屋的行为依据明显不足，应依法确认违法。首先，案涉房屋实际上属于单位自管公房。公房租赁是将国家、单位所有的房屋赋予特定相对人使用权的公益性住房制度安排，有单位自管公房和直管公房之分。不同于普通平等民事主体之间通过签订房屋租赁合同而取得房屋的承租权，公房承租人是与公有房屋产权人或者管理人建立租赁关系的单位或个人，长期按照行政机关定价缴纳低房租居住该房屋，对该房屋享有长期的占有和使用权，其地位接近于房屋所有权人。公房使用权不仅完全符合用益物权的法律特征，而且其权能接近于所有权，是公房使用者在法律允许的范围内对公有房屋占有、使用、部分收益和有限制处分的权利。本案中，案涉房屋系上世纪八十年代原南通棉花机械厂建造并分配给职工居住以解决职工住房问题，具有明显的福利性质。从案涉房屋建设、登记、分配使用以及租金缴纳情况来看，该房屋属于原南通棉花机械厂的单位自管公房。此后虽然原南通棉花机械厂历经公司制改制、股权转让，但在 2002 年棉机公司进行股权出让时中棉工业有限公司（甲方）与南通市供销合作社（乙方）及棉机公司（丙方）签订的控股收购协议书进一步明确约定房产、土地的使用、管理等维持原方式不变。由此可以看出该房屋的公房属性并未因公司制改制、股权转让而改变，该房屋仍然属于棉机公司的单位自管公房。

其次，xxx镇街道办在仅与承租人签订协议而未与房屋所有权人棉机公司协商一致或予以补偿的情况下即拆除案涉房屋，该拆除行为缺乏相应的依据。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《南通市政府关于贯彻实施国有土地上房屋征收与补偿条例的若干意见》《棉机路南北两侧、xx路东xx段项目协议搬迁补偿安臵方案》等规定，行政机关对房屋的协议搬迁均建立在与权利人签订协议，权利人自愿腾房交房的基础上。在协议签订前行政机关应进行调查以确定正确的协议相对方。实践中，由于权属不清而引发纠纷的情况并不少见，为了确保房屋拆迁的顺利实施，有关机关和部门应当对房屋权属进行调查登记，以确定安置补偿相应权利人。在公房征收补偿或协议搬迁中，虽然征收或搬迁行为对公房承租人的居住权利产生了实际影响，其作为公有住房的用益物权人可以成为公有住房征收补偿的对象，也享有相应征收补偿的权利，但不能因此否认棉机公司基于房屋所有权人身份依照相应政策应当享有的其他利益。

xxx镇街道办与5户实际居住使用人签订搬迁补偿安置协议后，在未与棉机公司签订协议，也未对棉机公司应当享有的利益进行补偿的情况下即直接实施拆除行为，明显侵犯了棉机公司的合法权益，依据明显不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为存在主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当的情形，就应当认定为不具有合法性，就应当给予违法的否定性评价。因涉案房屋已经被拆除，故依法确认xxx镇街道办拆除涉案房屋的行为违法。

综上，xxx镇街道办于 2021 年 12 月 21 日拆除案涉房屋的行为违法，应对棉机公司的诉请依法予以支持。需要说明的是，案涉房屋拆除行为已经被确认违法，xxx镇街道办应积极采取补救措施，与案涉房屋权利人进行协商，如协商不成，应及时作出相应赔偿决定，以确保棉机公司应享有的权益得到充分保障。最终，经审理认同律师笪凤瑶的意见，作出上述判决。

04  本案代理律师建议

本案代理律师笪凤瑶提醒大家：公房租赁是将国家、单位所有的房屋赋予特定相对人使用权的公益性住房制度安排，有单位自管公房和直管公房之分。不同于普通平等民事主体之间通过签订房屋租赁合同而取得房屋的承租权。公房承租人是与公有房屋产权人或者管理人建立租赁关系的单位或个人，长期按照行政机关定价缴纳低房租居住该房屋，对该房屋享有长期的占有和使用权，其地位接近于房屋所有权人。公房使用权不仅完全符合用益物权的法律特征，而且其权能接近于所有权，是公房使用者在法律允许的范围内对公有房屋占有、使用、部分收益和有限制处分的权利。因此，相关部门仅与公房承租人签订的补偿协议属无效，应该由拆迁部门、公房承租人、公房产权人共同签订。