01  案件概述

2022年4月2日，龙口市相关部门发布《关于严厉打击海上“三无”船舶的通告》第五条明确表示对未在看押点停泊且仍从事渔业生产的“三无”船舶，一经查获一律依法依规没收拆解。同年4月18日，李某在没有收到任何处罚通知、任何处罚决定且船只还是在看押点的情况下，被龙口市海洋发展和渔业局（以下简称：龙口渔业局）、龙口渔监大队、龙口某街办所谓的“三方执法”强行拆解，将船身和动力系统一分为二，动力系统被吊离上岸，去向不明，船身仍留在看押点，将原本完整的船只变成废船，李某并未收到任何关于渔船拆解处罚的通知，委托徐宪杰、李皓律师进行维权后，此行政行为被青岛海事法院确认违法。2024 年 2 月1 日，李某向青岛海事法院提起行政赔偿诉讼，2024 年 3月 28 日青岛海事法院组织证据交换，案件目前正在审理中。

     在原告提起行政赔偿诉讼不久后，龙口市海洋发展和渔业局又作出的鲁龙海渔(渔政)罚“2023”196 号行政处罚决定，没收该渔船，原告不服向龙口市人民政府提出行政复议，龙口市政府作出的龙政复决字(2024)第 17 号行政复议决定维持决定，原告再次委托二位律师维权，于 2024 年 4 月15 日向本院提起行政诉讼。

近日，青岛海事法院做出判决：一、撤销被告龙口市海洋发展和渔业局作出的鲁龙海渔 (渔政)罚“2023”196 号行政处罚决定书；二、撤销被告龙口市人民政府作出的龙政复决字(2024)第 17 号行政复议决定书。

02  本案依据的法律法规

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。

03  法院判决

徐宪杰、李皓律师提出，行政处罚决定书、行政复议决定书认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销，理由如下：一、案涉渔船已被吊离动力系统而损坏，没收已无实质意义。《国务院对清理、取缔‚三无‛船舶通告的批复》的文件精神是‚打击沿海一些地区，不法分子利用无船名船号、无船舶证书、无船籍港的‘三无’船舶进行走私等违法犯罪活动，严重地危害了海上治安，妨碍生产、运输的正常进行。维护海上正常秩序，保护人民群众生命财产安全，必须坚决清理、取缔‘三无’船舶‛。该文件没收的是可以在海上航行的船舶，而李某渔船的动力系统早被徐福街道办给吊离上岸，无法正常航行，不会危害海上治安，更不会影响海上正常秩序，没收已无实质意义，龙口海渔局作出没收渔船的行政行为无疑是浪费司法资源的体现。二、行政处罚决定书适用法律错误。首先，《行政处罚法》第十六条规定，除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚。《国务院对清理、取缔‚三无‛船舶通告的批复》的效力等级属于国务院规范性文件，龙口海渔局依据规范性文件对李某作出处罚决定属于适用法律错误。其次，《国务院对清理、取缔‚三无‛船舶通告的批复》第三条规定，渔政渔监和港监部门应加强对海上生产、航行、治安秩序的管理，海关、公安边防部门应结合海上缉私工作，取缔‚三无‛船舶，对海上航行、停泊的‚三无‛船舶，一经查获，一律没收，并可对船主处船价 2 倍以下的罚款。

     本案中，李某的渔船已按政府的指示将渔船停在集中看押点接受徐福街道办的监管，不属于‚海上航行、停泊的‘三无’船舶‛的情形，因此，龙口海渔局依据该条规定作出的行政处罚决定书适用法律错误。三、依据龙政办发“2021”6  号《龙口市海上‚三无‛船舶专项整治行动方案》（以下简称《‚三无‛船舶专项整治方案》）的规定，李某渔船不应当被没收。《‚三无‛船舶专项整治方案》第四部分具体安排中集中整治阶段载明：‚对于摸排处臵的‘三无’船舶，按照船舶所有人户籍、暂住户口所在地属地管理原则交由属地镇(街、区)收缴点集中管理。对于摸排出的外省市籍‘三无’船舶，由相关职能部门依法予以没收。对于主动上缴的‘三无’船舶，集中拆解处臵后的残料可返还船舶所有人。船舶所有人出具收回材料不再用于‘三无’船舶承诺书。主动上缴的‘三无’船舶在看押期间，由船舶所有人申请，经领导小组批准，允许船舶所有人采取非船舶用途变卖，处臵过程由镇(街、区)和工作专班监督，处臵收益归船舶所有人。‛具体到本案中，李某渔船已经按要求停靠在集中看押点，属于主动上缴‚三无‛船舶的情形，即使李某渔船应当被拆解，拆解后的残料应当返还给李某。并且李某渔船也还可以进行非船舶用途变卖，其收益也应当归李某。无论是拆解后的残料还是变卖后的收益都属于李某的合法财产，受法律保护。在渔船被看押期间，从没有相关部门告知李某主动上缴的船舶可以进行非船舶用途变卖，在李某第一次提起诉讼被告提交证据时，李某才知晓此事，并且船舶经徐福街道办违法吊离动力系统后，已经下沉，已无法进行非船舶用途变卖，李某已就徐福街道办的违法提起赔偿诉讼。因此，李某认为龙口海渔局没收李某渔船的行为侵犯了李某的财产权，也与行政法意义上的比例原则相矛盾。四、龙口市政府认定事实存在错误。行政复议决定书第八页倒数第二段载明：‚2023 年 12 月 1 日 9 时 25 分至 10 时 10 分被申请人对申请人的询问笔录可证实申请人拥有的涉案渔船是无船名船号、无船籍港、无船舶证书的‘三无’船舶，无任何审批手续，一直出海从事捕捞作业。‛李某在 2021 年初就将渔船开到集中看押点，看押点有专人看管且有钢丝绳围起来，李某根本不可能出海作业，且 2022 年 4 月 18 日李某渔船的动力系统就被吊离上岸，出海作业更加是妄想，龙口市政府据此来认定李某渔船一直出海从事捕捞作业属于认定事实错误。五、龙口海渔局执法目的不当，其目的是为了剥夺李某提起行政赔偿诉讼的主体资格。(2023)鲁行终 431 号行政判决书已生效，徐福街道办吊离渔船动力系统的行为已被确认违法。该违法行为导致李某渔船损坏的法律后果，无法使李某获得将渔船变卖后的收益，徐福街道办应当承担渔船损坏的赔偿责任。《‚三无‛船舶专项整治方案》于 2021 年 5 月 15 日下发，整治行动已持续两年之久。李某于 2022 年提起诉讼时，龙口海渔局就知晓李某渔船系‚三无‛渔船，为什么在 2022 年、2023 年不作行政处罚决定书,偏偏在 2024 年李某提起行政赔偿时才作出行政处罚决定书,明显是胡作为、乱作为，行政处罚决定书应当被撤销，彰显法律公正。六、青岛海事法院对本案具有管辖权。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十四条第三款规定，复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。行政处罚决定书载明：‚当事人对本处罚决定不服的，可以在收到本处罚决定书之日起六十日内向龙口市政府申请行政复议；或者六个月内向青岛海事法院提起行政诉讼。‛因此，应当由青岛海事法院审理。

     龙口海渔局辩称，涉案行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，行政处罚决定书、行政复议决定书应予维持，李某的诉讼请求缺乏事实和法律依据。一、涉案船舶系‚三无‛船舶，依法应被没收，行政处罚决定书、行政复议决定书认定事实清楚、适用依据正确。

     龙口市政府辩称，一、李某因不服龙口海渔局作出的鲁龙海渔（渔政）罚“2023”196 号行政处罚决定书提起行政复议申请，龙口市政府于 2024 年 2 月 5 日依法予以受理。二、龙口市政府依法受理李某行政复议申请后，依法向龙口海渔局送达行政复议申请书、行政复议答复通知书。龙口海渔局在法定期限内就李某提起的行政复议向龙口市政府提交了行政复议答复书及证据材料。三、2024 年 3 月 11日，龙口市政府通过电话方式通知李某听取意见；2024 年 3 月 15 日，龙口市政府收到李某邮寄送达的申请书，李某放弃听取意见，申请案件书面审理。四、龙口市政府对李某提交的行政复议申请及证据材料、龙口海渔局提交的行政复议答复书及证据材料经过相关审查后，依据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定于 2024 年 4 月 2 日龙政复决字（2024）第 17 号行政复议决定书，决定维持龙口海渔局作出的鲁龙海渔（渔政）罚“2023”196 号行政处罚决定书。上述行政复议决定书依法送达李某以及龙口海渔局。综上所述，龙口市政府在受理李某复议申请后，依法履行了受理、听取意见、审查、作出决定并送达相关当事人的法定职责。龙口市政府所作的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法，依法应当予以维持。

     法院认为：龙口海渔局作出涉案行政处罚决定载明，李某  2023年 10 月 30 日拥有‚三无‛船舶的行为违反‚《关于清理、取缔‘三无’船舶的通告》(国务院国函[1994]111 号文批复)第三条‛之规定，并依照前述规定，作出没收‚三无‛船舶的行政处罚决定。行政复议决定书还适用前述批复第一条。国函[1994]111 号文对应的文件名称为《国务院对清理、取缔‚三无‛船舶通告的批复》，并非《关于清理、取缔‘三无’船舶的通告》。《关于清理、取缔‘三无’船舶的通告》系前述批复的附件，涉案行政处罚决定书和复议决定书引用的‚《关于清理、取缔‘三无’船舶的通告》(国务院国函 [1994]111 号文批复)‛第一条、第三条系前述批复附件《关于清理、取缔‚三无‛船舶的通告》的内容，并非批复正文的内容。故，涉案行政处罚决定书和复议决定书引用的法律、法规的名称和条文错误。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。龙口海渔局以李某拥有‚无船名船号、无船舶证书、无船籍港的船舶‛为由，对李某作出行政处罚，应查明李某拥有‚三无‛船舶是否属于应当给予行政处罚的违反行政管理秩序的行为。行政处罚认定拥有‚三无‛船舶属于违法行为应予没收，认定事实错误龙口海渔局无视其勘验时涉案船舶的船体与动力系统相分离，已不同于生效判决认定的诉争行政行为发生时的船舶状态，将分离后的船体与动力系统认定为船舶，并作为‚三无‛船舶予以没收，认定事实错误。行政处罚决定未明确涉案船舶动力系统，认定事实不清。

      此外，龙口市政府未纠正龙口海渔局作出行政处罚决定认定的错误事实，并超出行政处罚决定认定的事实范围认定错误事实，作出维持龙口海渔局行政处罚决定的复议决定，认定事实错误。关于行政处罚违反法定程序的问题龙口海渔局对本案无管辖权且违反‚一事不再罚‛原则李某及其亲属自 2022 年 4 月 20 日起开始主张权利，前述生效判决所涉诉讼案件一审伊始，李某即以船舶所有人身份主张权利。因此，前述生效判决是否确定涉案船舶所有人具体身份，并不影响龙口海渔局依法独立调查相关违法事实并作出行政处罚。龙口海渔局声称，前述生效判决确定李某系涉案船舶所有人后，才知晓李某系涉案船舶所有人，才具备立案条件，不仅不符合事实，也不符合法律规定。

     法律的生命力在于执行，灵魂在于依法执行。“三无‛船舶非法出海从事违法犯罪行为，应予打击，但应依法依规，而不能恣意妄为。对于人民群众赖以维持生计的生产作业工具，在前期对‚三无‛船舶出海作业管理宽松的情况下，更要慎重处理，坚持处罚与教育相结合。既要依法依规释明法理，又要合情合理文明执法，做好善后衔接工作，并根据行政处罚的比例原则，选择以损害最小、影响最小的方式予以妥善处理，依法保护当事人的合法权益。

04  本案代理律师建议

本案代理律师徐宪杰、李皓提醒大家：行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚，亦不能因当事人不理解、不配合、投诉、信访、申请复议或提起诉讼而加重处罚。《三无‛船舶专项整治方案》本身对”三无‛船舶予以分类处理，并非一律予以没收，也未严格按照规定的时间节点完成各项工作，不能苛求当事人严格按照规定时间节点提出变卖申请等。

      本案当事人船舶已根据《‚三无‛船舶专项整治方案》予以监管并处臵长达数年之久，海渔局未及时发现涉案船舶非法出海从事渔业违法行为并予以处罚，未对专项整治行动所涉其他‚三无‛船舶予以没收，却在李某就涉案‚三无‛船舶请求行政赔偿之际，仅对李某等人予以立案调查并作出没收‚三无‛船舶的行政处罚，实质上将导致李某丧失诉权，无法正当行使索赔权，难免让当事人认为执法动机不当，属于选择性执法、报复性执法，非法治政府应有之义，亦非法律灵魂之所在。